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试论广播电视行政管理体制改革
作者:黄勇 发布时间: 2006-1-10 11:13:03



      我国广播电视媒体是党和政府的喉舌。我国广播电视事业是社会主义文化事业的重要组成部分。领导和管理广播电视媒体,促进广播电视事业健康发展,始终是各级广播电视行政管理部门的主要职责。过去的实践证明,这种管理体制对于确保广播电视宣传工作的顺利开展、促进广播电视事业健康发展,起到了十分重要的组织保障作用。但是,随着我国宏观体制环境的重大变化,特别是社会主义市场经济体制的建立及其对广播电视领域的深刻影响,高科技在广播电视系统的应用及其对广播电视生产力的极大推动作用,使得现行广播电视行政管理体制日益凸现出它的不适应性,而这种不适应性逐渐成为广播电视继续发展的体制性障碍。如何继承和保留现行行政管理体制中合理、适应的部分,改革其不适应的部分,并建立起现代新型广播电视行政管理体制,已成为深化广播电视体制改革的重大而现实的课题。本文试图对这一课题作点粗浅的探讨。


     一、现行广播电视行政管理体制基本特征及其利弊分析

     现行广播电视行政管理体制始于新中国成立之初,完善于20世纪80年代,即从1983年贯彻落实中共中央37号文件精神以后,逐步形成“四级办、四级管”的基本格局。最近几年,一些地方在推进文化体制改革中对广播电视现行管理体制作了某些调整和改革,包括建立广电集团和实行管办分开,但全国广播电视整体管理体制格局没有根本改变。这种体制的基本特征如下:

    (一)三位一体,全面负责。广电总局和地方各级广电行政部门(除已实行管办分开的以外,下同),既是政府行政主管部门,又是宣传机关和广电事业经办主体,集管理、宣传、事业建设三种职能于一身,对三个方面的工作全面负责。

    (二)管办结合,既管又办。各级广电行政部门既是广播电台、电视台的设立主体,承担“办”的职能,又是广播电台、电视台的监管者,承担“管”的职能。对本级广播电台、电视台直接主办、主管,对下级广播电台、电视台实行行业管理。

    (三)四级办,四级管。现行广电行政管理体制与现行国家政权架构相对应,实行中央、省(自治区、直辖市)、市(地、州)、县(市)四级办广播、四级办电视和四级广电行政部门管理广电事业的体制。

    (四)条块结合,以块为主。地方各级广电行政部门,受当地党委政府和上级广电行政部门双重领导,以当地党委政府领导为主。具体规定为:广电宣传工作受当地党委领导和上级广电行政部门指导;广电事业建设受当地政府和上级广电行政部门双重领导,以当地政府领导为主。

    这种体制,是过去几十年来逐步形成的,并得到党和国家的确认。1983年中共中央发出《关于批转广播电视部党组〈关于广播电视工作的汇报提纲〉的通知》(中发[1983]37号),批准了实行四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖的方针,确立了四级办台、四级管理的新体制。1997年国务院令颁布施行的《广播电视管理条例》,授予广电行政部门设立和管理广播电台、电视台的职责和权限,确立了现行广电行政管理体制的法律地位。1998年国务院办公厅印发的《国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定》(国办发[1998]92号),确认国家广电总局为国务院主管广播电视宣传和广播电影电视事业的直属机构,赋予指导宣传工作、规划事业发展、审批播出机构、监管视听节目、管理科技外事、领导中央三台等八项主要职责。上述文件和法规,从根本上确立和规定了现行广播电视行政管理体制的合法地位。

    从多年来的实际运行情况看,这种体制具有相当的优势。其一,有利于把握舆论导向。尤其是重大宣传报道活动,可以形成四级联动、全国联播的格局,达到最为广泛的传播效果,形成强大的社会舆论。其二,有利于确保安全播出。尤其是在应对突发事件中,可以对各级广电技术运行系统实行统一调度指挥,防范各种敌对势力的攻击和破坏,确保广播电视节目的安全播出。其三,有利于扩大广播电视的覆盖。现行体制有利于调动地方各级党委政府和广电部门兴办广播电视的积极性,保障对广电的各种投入,不断扩大广播电视在基层尤其是广大农村地区的覆盖,使党和国家的声音能够传入千家万户。其四,有利于内部资源整合。广电行政部门作为本级广电的领导机构,可以对所辖单位的各种资源进行有效的整合、开发和利用,防止内部重复建设和无序竞争,不断增强自己的整体实力。这种情况表明,现行广播电视行政管理体制,仍然具有合理、适用、有利的一面。任何否定这种积极作用的观点,都是不可取的,甚至是有害的。

    但是,我们也必须看到,在市场经济体制逐步完善的条件下,在广播电视谋求快速、持续发展的过程中,现行广播电视行政管理体制确有不适应的一面。这种不适应性集中表现在:其一,三位一体,导致责任主体不清,管理与被管理关系错位,出了问题难以追究责任。其二,管办不分,既是“裁判员”,又是“运动员”,出台的政策措施往往保护本级利益,损害下级利益,使得行政管理缺乏公正性、权威性和有效性。其三,条块分割,利益主体过多,区域壁垒严重,阻碍网络等广电系统资源的整合,加剧了层级和地区之间的利益矛盾。其四,政事不分,事企混营,导致市场主体缺失,运营实体不能拥有充分参与市场竞争的自主权,产业功能发育不良。所有这些,严重阻碍和制约着广播电视事业特别是产业的发展。保留现行体制合理、适用的部分,革除现行体制不合理、不适应的部分,这既是加快广播电视事业和产业发展的内在要求,也是政府行政体制改革和文化体制改革的必然要求。

    二、广播电视行政管理体制改革的目标设想和基本思路

    党的十六大以来,行政管理体制改革和文化体制改革被提到党和国家重要议事日程。中央领导在研究和部署文化体制改革试点工作期间,明确提出了文化体制改革的总体思路。概括起来,有以下五个要点:

    (1)按照社会主义精神文明建设的特点和规律,适应社会主义市场经济发展的要求,进一步革除制约文化发展的体制性障碍,逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。

    (2)紧紧围绕最大限度满足人民群众日益增长的精神文化需求这个根本目的,坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业,正确处理精神文明建设特点规律与市场经济发展要求的关系,社会效益与经济效益的关系和宏观控制力与微观活力的关系,切实抓好重塑文化市场主体、完善市场体系、改善宏观管理、转变政府职能等四个环节。

    (3)以体制机制创新为重点,增强微观活力,健全文化市场体系,依法加强管理,促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展,增强我国文化的总体实力。

    (4)转变文化行政管理部门的职能,促进文化事业和文化产业协调发展。健全文化市场体系,建立富有活力的文化产品生产经营体制。

    (5)深化行政管理体制改革,推动政府依法行政,加快转变职能,实行政企分开、政资分开、政事分开,运用经济和法律手段管理经济活动,集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,打破部门保护、地区封锁和行业垄断,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

    中央关于深化行政体制改革和文化体制改革的一系列指示精神,为广播电视体制改革指明了方向,规定了原则,是推进广播电视体制改革的指南。从宏观来讲,广播电视行政管理体制改革的目标设想是:依照中央关于行政管理体制改革和文化体制改革的基本精神和总体部署,把握市场经济发展和广播电视发展的客观规律,选择正确的改革途径和举措,适时地实行政企分开、政事分开、管办分开,转变政府管理职能,实行依法行政、依法管理,逐步构建比较完备的公共服务体系、市场运营体系、政府监管体系和中介社会服务体系,为增强广播电视的核心竞争力和综合实力、推进广播电视事业和产业共同发展、实现最大限度满足广大人民群众对广播电视产品的需求提供坚实的体制保障。

    实现上述目标,应从若干方面深化改革,寻求重点突破。基本思路如下:

    (一)理顺党政事企关系。就是要理顺各级党委宣传部门、广播电视行政主管部门、广播电台电视台和广播电视企业四者之间的关系,明确各自的职能定位。中央和地方各级党委宣传部门,是同级党委的职能部门,代表党委对辖区广播电视宣传工作实行领导。这种领导应是政治领导,而不是对广播电视宣传业务的直接操办和管理。所谓政治领导,主要体现在:制定和发布宣传工作方针政策;部署和指导重大宣传活动;把握宣传和舆论导向;掌管广电媒体重要干部的任免。中央和地方广电行政部门,是同级政府主管广播电视工作的行政主管部门,受同级党委和政府的领导,履行政府的依法行政职能,对辖区的广播电视业进行归口管理。各级广播电台、电视台或广播电视总台、事业性质广电集团,是组织实施广播电视宣传工作的事业法人单位,宣传上应接受同级党委宣传部门的领导和指导,按照党委宣传部门的部署和要求做好宣传工作;行政上应接受同级广电行政部门的领导和管理,搞好事业建设、安全播出和公共服务。中央和地方广播电视企业单位,是广播电视产业的经营实体,应对出资人负责,同时接受广电行政部门的行业管理,致力于广播电视产业经营开发。其国有资产应由各级财政部门或国资部门监管。多年来的实践证明,只有理顺四者的关系,明确各自的职能,才能减少乃至消除体制上的矛盾和摩擦,确保各项工作的健康有序运行,确保事业产业的相互促进和共同发展。

    (二)逐步实行“三个分开”。即政企分开、政事分开和管办分开。可以分两步走:第一步,领导干部分开,机构分开,财务分开,领导关系和隶属关系暂不变动;第二步,改变行政上隶属关系,实行政企、政事和管办的完全分开。具体就是:广播电视行政部门与播出实体、市场主体彻底分开,依法实施行业管理和市场监管;播出实体和市场主体依照相关法律法规进行自主运营,发展事业和产业;行业组织和中介机构在政策法规指导下为行业提供社会服务。在此基础上建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法自主运营的新体制。

    (三)转变政府职能。就是要按照三个分开的原则,将属于政府的职能回归到广播电视行政部门;将属于企事业单位和中介机构、社会组织的职能移交到相关企事业单位和中介机构社会组织。广播电视行政部门要从“广播电视主管部门”向“主管广播电视行业的部门”转变,从管系统向管行业转变,并且强化“管”的职能,改善“管”的手段。与此相适应,应当调整广电行政部门内设职能机构,科学设定管理职责,切实履行宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职能,真正实现依法行政、依法管理。

    (四)构建四大体系。基本任务是:建立公共服务体系,包括确定公共服务主体和公共服务内容,改进公共服务方式和提供公共服务的保障;建立市场运营体系,包括塑造和发展市场主体,建立现代企业制度,调整产业结构,开发数字新业务,培育文化消费市场,完善产业发展环境;建立政府监管体系,包括确定监管主体和监管内容,转变监管方式,强化监管手段,建立公共危机应急机制;建立中介社会服务体系,包括理顺现有中介机构和社会组织与政府间的关系,培育符合广播电视业发展需要的中介机构和社会组织,充分发挥中介机构和社会组织的作用,增强行业自律能力,实现行业各方利益的合理化、合法化。

     从发展的观点看,随着上述改革的不断深入,未来广播电视体制改革的趋向将是:

    (1)媒体的分类管理。根据意识形态相关性和产业相关性的程度,将相关频率频道分别纳入公共服务体系和市场运营体系,实行分类管理。

    (2)核心资源的两种配置方式。在政府的主导下,实行行政与市场两种配置方式,并建立核心资源经营许可制度。

    (3)产业主体的多元化。产业经营将打破独家垄断格局,逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展、社会力量参与兴办广电产业的新格局。

    (4)建立国有出资人制度。实行政资分离,完善和规范国有资产管理制度,将经营性广电资产塑造成真正的法人实体和市场主体。

    (5)公共服务的多元互动。将竞争机制引入广电公共服务领域,实现公共服务单一主体向多元主体过渡,建立新的广电公共服务供给机制。

    (6)建立现代监管制度。将由政府行政部门的直接监管逐步向独立、专业化的监管方向发展,从单一行政控制向现代法制监管方向发展,逐步确立政府行政部门、监管机构、运营实体三者的相互制衡关系。

三、推进广播电视行政管理体制改革应当把握的指导原则

    现行广播电视行政管理体制的基本特征表明,它与其他意识形态部门和相关产业主管部门,既有相同相似的一面,更有独到特殊的一面。比如,它与新华社相比,同属新闻宣传单位,但它具有新华社不具有的系统和行业管理指导职能;它与文化部、新闻出版署相比,同属行业行政主管部门,但它具有文化部、新闻出版署不具有的庞大技术支撑系统以及安全播出调度指挥职能;它与信息产业部相比,同样各自管理着全国性的广电网络和通信网络,但它与信息产业部对网络管理的方式不同,必须对所有传输的节目信息内容负责。总之,广电部门所具有的政治、经济、文化属性,宣传、管理、事业建设职能,构成了一个相当复杂而庞大的系统。其体制改革涉及经济体制、政治体制、文化体制改革的诸多方面,涉及党对意识形态、对新闻媒体、对影视文化的领导、执政和管理方式的改革。这一切决定了广播电视行政管理体制改革具有相当的复杂性和艰巨性。因此,对广播电视行政管理体制改革,必须持特别慎重的态度。我认为,应当把握以下若干指导原则:

    (一)坚持以中央精神为指导。广播电视行政管理体制改革,要始终坚持以党的十六大精神和中央关于政府行政体制改革、文化体制改革的精神为指导,紧紧围绕最大限度满足人民群众日益增长的精神文化需求这个中心任务,创新体制、转换机制,转变管理方式,强化依法行政,确保广播电视事业和产业快速、持续、健康、有序发展。

    (二)坚持从中国国情出发。广播电视行政管理体制改革,要充分考虑我国广播电视的性质和意识形态特点,有利于加强和改善党的领导,有利于巩固和扩大社会主义思想文化阵地;要充分考虑适应社会主义精神文明建设规律与适应社会主义市场经济规律的统一,有利于促进广播电视生产力的解放和发展,有利于调动和发挥广播电视工作者的积极性和创造性;要充分考虑不同地区经济社会发展的不平衡性,坚持因地制宜、统筹兼顾,不搞一刀切。

    (三)坚持科学民主决策。广播电视行政管理体制改革,事关国家安全和社会稳定,具有很强的政治性和政策性,任何重大改革举措都应经过调查研究、科学论证和民主决策的程序,防止因主观主义的决策而导致重大失误或体制上的混乱。特别是涉及全国性的体制改革政策的出台,更应以深入调研为基础,力求实事求是、科学可行。

    (四)坚持积极、稳妥、有序推进。广播电视行政管理体制改革,既要积极探索,勇于创新,又要细致稳妥,有序推进,切忌急躁冒进。体制内部机制、制度和改革方法、步骤,应当从当地实际出发,体现自己的特点,但体制性质、基本架构和主要职能,应当统一、规范,不能搞成五花八门。广播电视行政管理体制改革要同劳动、人事、财政、分配、社会保障等方面的改革和政策相衔接,同国家相关法律法规相吻合,以利于巩固和完善新体制,有效地进行运行。广播电视行政管理体制改革应当自上而下、先行试点,取得成功经验后逐步推行,同时,针对不同地区的不同情况,选择好改革时机,实行分类指导,及时发现和解决改革过程中出现的新问题,有计划、有目标、有步骤地向前推进。

    综上所述,积极推进广播电视行政管理体制改革,建立新型的广播电视行政管理体制,是广播电视业在完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会新的历史阶段的必然选择,也是广播电视业谋求自身快速、持续、健康发展的内在要求。能否抓住机遇,推进广播电视行政管理体制改革,事关社会主义文化建设大业和国家意识形态阵地的巩固,事关广播电视业在未来现代化国家的地位、作用和前途。深化广播电视行政管理体制改革,构建新型广播电视行政管理体制,可以从理顺党政事企关系、实行“三个分开”、转变政府职能、构建四大体系等方面寻求重点突破。广播电视行政管理体制改革具有相当的复杂性和艰巨性,应当把握好指导原则,积极、稳妥、有序地推进并取得良好的效果。

           (作者系国家广电总局规划院院长、发展改革研究中心主任)


(来源:《南方电视学刊》)
责编:李可新

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