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世界遗产该如何保护

央视国际 2004年11月11日 14:37

  随着世界遗产项目的不断增多,近两年来,通过立法来规范世界遗产保护的必要性和迫切性愈来愈突显,无论是国际法还是国内法,尤其是每个世界遗产拥有国的国内法律,都需要适时地创立、充实和完善。

  世界遗产的法律保护是一个主题下多个部门、多个学科规范对象的集合,这种多元复杂性决定了各遗产地国的国内法体系建立的必需性。我国是遗产资源最多也是列入联合国教科文组织名录种类最多的国家之一,因而建立完善的法律保护机制非常迫切。

  世界遗产及我国的法律保护现状

  联合国教科文组织大会于1972年11月16日在巴黎通过《保护世界文化和自然遗产公约》(通常简称《世界遗产公约》),标示着保护世界遗产的全球化行动的开始。

  就目前的情况看,世界遗产具有这样的两大特点:其一,所涉及的门类、学科众多;其二,其理念形成是一个不断丰富、发展的动态进程。

  中国的世界遗产申报工作虽然起步较晚,但是进展却很快。1985年11月22日第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议批准申请加入《世界遗产公约》,成为缔约国,1987年首次申报成功。截至2002年底,中国已有29项遗产获批准,列入联合国教科文组织世界遗产名录中的数量,仅次于西班牙、意大利,列世界第三位。

  与其他拥有较多世界遗产的国家相比较,我国的特点和潜在优势在于:第一,遗产资源丰富。第二,遗产种类齐全。展望中国的世界遗产前景,如果保护有效、做法得当,在未来的数年内在数量和种类涵盖面上名列世界第一位,是非常可能的。

  然而,世界遗产保护的负面案例不断出现,反映了遗产保护的诸多漏洞,尤其是法律保护由理论研究到立法、执法的缺失。一个全新主题的理念出现在我们面前,我们法律的脚步却没有紧紧跟上。这样,就使新理念所承载的事物处于危机之中。

  这种危机很明确,就是无法可依的危机。与世界遗产保护有关的法律零星、滞后,无从力及和解决层出不穷的问题。《文物保护法》不能涵盖对自然原生态的保存,《自然保护区条例》不会触及历史、考古、建筑,《风景名胜管理暂行条例》及其《实施办法》由于出发点不同,其“风景名胜”的概念界定与世界遗产有一定距离;优雅的戏剧艺术昆曲除了作为口头和非物质遗产的代表外,关于对它的保护还没有上升至法的层面上来。由于诸如此类的问题,才会出现“偷一个兵马俑的头可以判死刑,将泰山月观峰的头炸掉三分之一却找不到处罚的依据”的对照。

  我国第一部关于世界遗产保护的地方法规《四川省世界遗产保护条例》于2002年4月1日正式实施,这是以世界遗产为专门主题的立法活动的先声。继之,福建省人大也制定了《福建省武夷山世界文化遗产与自然遗产保护条例》,使作为文化与自然双重遗产的武夷山以其“骄子”身份,得到了应有的法律保护。

  与无法可依的危机相伴相随的,还有两个致命问题。第一,遗产意识的错位。一些遗产所在的地方政府将遗产当作开发性的资源,认为有了世界遗产的名分就相当于世界名牌,便可大发其财。因为是世界遗产,所以才要开发;为了多牟利,才申报世界遗产。因而造成破坏性利用。第二,多头管理的弊端。由于遗产涉及面广,行政机关中有数十个部门都能与之产生关系,多头管理可谓达到了极致。各部门协调本身,就是一个非常费时耗力的过程,从磨合到实施联合的行政行为,都有不顺畅之感。在2002年4月,文化部、国家文物局、国家计委、财政部、教育部、建设部、国土资源部、国家环保总局、国家林业局等9个部门联合发出《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》的行政公文。这本身就显现了多头管理的繁琐。当然,从《意见》的主要内容看,对世界遗产保护的综合性予以了充分的阐释。这对探讨建立世界遗产统一的法律保护体系也是一种很好的理论支持。

  遗产地国家国内法理论要点及立法举要

  从根源上讲,世界遗产概念的形成是建立在国际法基础上的。联合国教科文组织的公约具有最高效力,加之以宪章、宣言等形式的相关内容的辅助,在发展中不断丰富。然而,将保护措施真正落实,主要还是由遗产地国的国内法来保障的。

  综观世界遗产保护的30余年历程,国内法与国际法的关系是互动的,它们之间彼此促进。一方面,以法国、西班牙、希腊为代表的欧洲一些国家,对文化遗产和自然风貌的保护意识成熟较早,相关内容法律也能做到位。在《公约》制定之前,其国内法已经相当有基础了。从某种角度讲,甚至就是由于这些国家国内法的成熟并具有全球意义而促成了国际法的诞生。另一方面,各缔约国成为遗产地国之后,它们的国内法在理念上、原则上都应当与国际法一致。但这里还要着重理清两个问题的脉络。

  第一,国内法对国际法协调配合的程度。由于遗产形态、种类不同,国内法的有些规定可以与国际法基本交叠。比如,《公约》要求缔约国保证“本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代”,并指出这是有关国家的责任;在手段上,国际法强调宣传和教育,学术研究和专业人员的培训等,这些皆可体现在国内法中。但是,像《公约》里“为集体保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产建立一个根据现代科学方法制定的永久性的有效制度”这样的规定,就必须依据遗产的地域特质和文化特质制定国内法的相关内容。比如昆曲,不是仅靠DVD这种现代科技手段就可以保护的,不体现在创作、表演及欣赏的活力上,它就等于没有灵魂。

  第二,国际法的法理争议对构建国内法的影响。国际法学上有文化普遍主义和文化民族主义之争,这是一个须从历史学讲起的问题。我们以小见大,比如卢克索神庙的两柱方尖碑之一现在还矗立在巴黎的协和广场,是让它保持现状还是回到埃及,这基本上就能反映两个“主义”的矛盾。《公约》体现的是泛普遍主义,即主张世界遗产属于全人类,所以要加强政府间的合作,而同时又强调遗产地国自身独立而完整的保护系统,避开了历史的遗留问题。由此,遗产地国的国内法也基本不涉及历史遗留问题。

  目前在国内法方面做得比较充分的国家,都是有相对长的立法历史的。欧洲主要遗产地国家从20世纪初就已开始,并不断修订。近邻日本加入《公约》比中国晚6年,但其准备却很扎实。日本的《文化财产保护法》产生于20世纪50年代,70年代中期修正,将文化财产界定为四个种类:有形文化财产、无形文化财产、民族文化财产、遗迹。有形文化遗产包括建筑物、图片、雕塑、实用美术、手迹、经典著作、古文献,无形文化财产是指戏剧、音乐、实用美术等方面的技艺和技能,民族文化财产包括民间习俗及相关的物品,遗迹的涵盖面很广,囊括了宫殿、城堡、古墓、要塞、桥梁、园林、峡谷、海岸、山峦、地质层、地貌地表、动植物及其生存环境等。这样一个范畴恰恰与《公约》以及其后规定的世界遗产种类基本吻合。事实上,口头与非物质遗产的概念就是由日本人提议的。《文化财产保护法》的内部构造亦比较全面,保护责任、保护人、保护方法、经费使用、对公众开放义务及法律责任都有所涵盖。

  我国台湾迄今虽然还没有列入名录的世界遗产,但其关于世界遗产的学术研究却已十分活跃,在立法的涵盖性方面亦做得比较到位。2002年6月12日修正的《文化资产保存法》把所谓“文化资产”概括为:古物、古迹、民族艺术、民俗及有关文物、自然文化景观、历史建筑,与《公约》基本上一致,只是称谓和划分方法不同。此法律的特点是注重保护的具体方法,以鼓励为主。

  尽管如此,有一点却很明确:迄今还没有一个国家以世界遗产为主题立法。这必然会导致国内法与国际法在概念上的差距。比如在日本的《文化财产保护法》中将“峡谷、山峦、地貌地表”归类于“文化”,显然不妥。此外,每个遗产地国所拥有的遗产,其意义和形态不尽相同,因此国内法之间不能照搬。

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(编辑:青朴来源:中国旅游报)