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陈良宇:上海现代化城市建设与投融资体制改革(全文)
05月09日 14:54

  女士们、先生们:

  五月是上海的美好季节,我代表上海市人民政府,对各位嘉宾在这美好的时节光临上海参加亚行年会表示热烈欢迎!对亚行多年来对上海城市建设和环境保护给予的支持和帮助,表示诚挚的感谢!我今天演讲的题目是:“上海现代化城市建设与投融资体制改革”。

  上海是一座特大型城市,中国的改革开放使她焕发了蓬勃朝气,令上海人民最为自豪的是城市面貌的巨大变化。过去的十年,是上海城市建设力度最大、发展最快、变化最大的时期,计划经济体制下积累起来的交通拥挤、住房紧张、环境污染等“三大矛盾”得到明显缓,城市今后的现代化建设有了良好基础。

  在交通建设方面,建成了由高架道路、地面快速干道和城市地铁组成的立体交通网络,在机动车辆增长3.5倍的条件下,中心城区机动车平均时速由10公里提高到25公里;轨道交通从无到有,2000年底投入运营的线路达到65公里;在黄浦江上新建了4座大桥,使浦东浦西紧密连结;建成浦东国际机场一期工程,年设计旅客吞吐能力2000万人次。

  在住宅建设方面,20世纪90年代以来,共拆除各类旧居住房屋3100万平方米,新建住宅超过1亿平方米,人均居住面积由1990年的6.6平方米,提高到2001年的12.1平方米,长期困扰上海的住房难问题得到根本解决。

  在环境保护方面,建设了一批大容量的污水集中处理排放设施,对上海的母亲河苏州河进行重点整治,水环境有明显改善。大规模建设绿化,人均公共绿地面积由十年前的1平方米,提高到去年的5.5平方米。

  这些变化,来源于我们把城市建设摆在优先位置,来源于建设资金的高强度投入。上世纪90年代以来,上海累计完成基础设施投资3650亿元(人民币),住宅建设投资3500亿元(人民币),分别占前50年投资额的90%和60%以上。

  如此巨大的投资规模,钱从哪里来?答案是:积极推进投融资体制改革,改革的核心是将社会资金引入城市建设领域,并将市场机制运用到建设、运营、管理的各个环节。

  上海投融资体制改革的过程,是一个循序渐进、不断深化的过程。我们大致走过了三个阶段:

  第一阶段:80年代中期到90年代初,以建立举债机制为重点,扩大政府投资规模。当时政府资金严重不足,每年用于城市建设的财政资金只有19亿元人民币。因此,上海就通过向世界银行、亚洲开银行等金融机构借债来搞建设,当时共计融资32亿美元。如南浦大桥、杨浦大桥就是亚行的贷款项目。同时,成立了十多个各类政府投资公司,作为融资主体。这是上海投融资体制改革的第一步。

  第二阶段:90年代中期,以土地批租为重点,大规模挖掘资源性资金。土地资源是政府手里的一笔巨大财富,但过去长期沉淀。十年来,上海通过土地批租共筹措资金1000多亿元(人民币),加快了旧区改造。如果没有土地批租,仅靠政府财力,过去十年完成的旧区改造任务估计需要100年时间。

  第三阶段:90年代后期,以资产运作为重点,扩大社会融资。1997年亚洲金融危机以后,土地批租大量减少,但国内证券市场规模迅速扩大,居民储蓄存款不断增长,社会富余资金增长。面对这种情况,我们将有盈利的基础设施项目推向市场,实行社会融资。如已建成的项目以公司方式上市,筹资超过100亿元(人民币)。高速公等可以收费的项目,实行社会化招商,吸引社会资金100多亿元(人币)。为了降低投资风险,吸引企业参与建设,市政府在土地出让、动拆迁、税收、贷款贴息等方面实行了政策优惠。

  同时,上海在城建管理体制、运营模式等方面也进行了全方位的改革。一是改变城市建设方面的财政拨付体制,变一级预算单位的统收统支为归口使用包干,促进归口部门的改革积极性,因改革方案的实施而积余的资金全额用于城市建设和维护、管理。二是改革垄断行业。近几年来,上海打破了自来水、煤气等自然垄断行业的垄断。如自来水公司按地域一分为四,组建了4家公司,同时将企业内部的制水、管网、销售等各个环节分开,实行竞争。这样做,降低了成本,提高了效益,大幅度减少了政府财政补贴,节余的钱被转用到绿化建设方面。三是改变政府资金投入方式。所有的建设项目,都以项目公司的方式,实行市场化运作,改变了过去计划经济体制下财政直接投资的模式。同时,在建设过程中,严格推行招投标制度。四是改变建设运营一体的传统模式。对轨道交通实行了投资、建设、运营、监管“四分开”,将竞争机制引入各个环节。这一举措极大地加快了轨道交通的建设步伐。90年代初,我们建第一条地铁花了5年时间,而目前有4条线在同时建设,并正准备新开工3条线,到明年上海将有200公里、100多个车站同时建设。这样大规模、高强度的建设可能在世界上也是不多见的。五是鼓励民营企业、社会资金收购已建成的城市基础设施,如最近由市城投公司出售了沪杭高速公路上海段的资金,收回了投资,可以投入新的建设项目。

  通过十多年来的投融资体制改革,上海实现了投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接的转变,初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投资格局。这是一个观念转变的过程,不断创新的过程,也是政府管理模式按市场经济要求重构的过程。这一改革,对上海的发展产生了深远的影响,成为上海持续快速发展的巨大动力。

  上海未来的发展,是用20年左右的时间,建设成为现代化国际大都市。在这期间,我们仍将继续致力于城市建设,重点围绕三个方面:

  一是建设现代化城市基础设施。已经启动洋山集装箱深水港建设,力争用5-10年时间基本建成上海国际航运中心。浦东国际机场二期工程也将开工,争取成为亚太地区航空枢纽港之一。进一步推动信息港建设。同时,建设连接中心城、郊区和长江三角洲的轨道交通网和高速公路网。我们还将规划开发黄浦江两岸,将黄浦江两岸的城市功能从目前的航运、仓储功能为主改变为金融、商贸、居住、旅游和服务功能为主,同时成为上海城市最为亮丽的风景线。

  二是建设生态城市。在城市绿化方面,我们将发展城市森林,目标是建设“绿色城市”,预计到2005年上海市区人均公共绿地将达到7平方米,绿化覆盖率达到2 8— 3 0%;上海是一个水资源丰富的城市,除了主要河流黄浦江、苏州河之外,还有三千多条中小河道,我们将系统地推进水系建设。另外还将积极调整能源结构。加快固体废物处置的减量化、资源化和无害化进程。

  三是加快旧区改造和推进郊区城市化。目前上海还有2000万平方米的旧房屋需要改造,将“拆”、“改”、“留”并举。拆除结构简陋、环境较差的房屋,对结构尚好但不成套独用的住房进行成套改造,对具有历史文化价值的街区、建筑及花园住宅加以有效保护,力争用10年左右的时间完成改造任务。在郊区,将有重点地规划建设现代化的新城和中心镇,形成城乡一体的发展格局。

  我们将继续深化投融资体制改革,改革的方向是更好地借鉴国际惯例:

  一是进一步完善开发机制。把基础设施建设和周边的土地开发结合起来,将基础设施条件改善后带来的土地升值收益,主要用于基础施的建设,形成城市建设资金的良性循环。

  二是进一步扩大资本市场融资。推进公用事业企业上市融资,发挥资本市场的融资功能。支持保险基金参与有盈利能力的基础设施投资。

  三是积极探索采用 BOT、BOO等国际通行形式,进一步扩大社会投资的范围。

  四是加大公共财政对城市建设的支持力度。在经济增长与财力增长的同时,保持建设财力逐年增长。完善建设性收费机制,改进收费式,用好价格和收费等政策杠杆,增加政府建设资金来源。

  城市的发展是永恒的主题,进入新世纪,上海将谱写现代化城市建设的更美好篇章。热忱欢迎中外投资者、企业家参与上海的建设,我们将努力完善投资环境,让上海成为所有投资者的创业沃土和美好家园。同时,期待上海和亚行的合作不断向深度和广度推进。

  谢谢大家!(亚行上海年会官方网站)


责编:栗原



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